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王奇才:中外合作办学评估的三层关注点

来源:教育头条 | 时间:2018-07-20 20:05:17

导读:王奇才(上海师范大学哲学与法政学院副教授)法学博士。上海师范大学哲学与法政学院副教授,上海师范大学城市治理法治化和现代化研究基地研究员。

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作者简介:王奇才(上海师范大学哲学与法政学院副教授)法学博士。上海师范大学哲学与法政学院副教授,上海师范大学城市治理法治化和现代化研究基地研究员。兼任吉林大学全面依法治国研究中心研究员,中国法学会《司法改革内刊》副主编,中国高等教育学会中外合作办学研究分会学术委员会委员,金杜学院学术委员会委员。主要从事法理学、法律全球化和教育法制的研究。

摘要:中外合作办学评估是教育行政机关和中外合作办学者的法定义务。中外合作办学评估首先是合格性评估,涉及办学活动的合法性和合理性,主要有三层关注点。一是依法依规办学,考察点包括办学主体、办学信息、收费与财务制度、引进教育资源、学籍管理和学位颁发、管理架构、中外合作办学协议和章程等方面。二是依承诺办学,考察点包括办学模式、外方办学者参与程度、办学投入、依照承诺、引进境外优质教育资源、政府支持、切实保障学生权益等方面。三是依规律办学,考察点包括符合教育规律、办学规模、教育教学方式、教学资源投入、教育教学安排、治理架构、可持续发展能力等方面。

关键词:中外合作办学;中外合作办学评估;合法性;合理性

国中外合作办学条例实施办法》(以下简称“实施办法”)的规定,对中外合作办学机构和项目进行评估是审批监管机关的法定义务,也是中外合作办学机构或项目的中外合作办学者的法定义务。在提升中外合作办学质量和水平,保障中外合作办学依法办学、可持续发展,保护办学者、学生及其家长以及相关社会主体的合法权益,具有重要意义。学界对中外合作办学质量评估的重要意义、质量保障体系和运行机制等方面已经有了较为深入的研究。在本文中,笔者相结合中外合作办学评估实践,对中外合作办学评估中涉及的合法性、合理性问题的三个层次的关注点作简要论述,以期引起中外合作办学从业者和研究者的关注和进一步研究讨论。


一、依法依规办学


(一)办学主体的合法性

根据中华人民共和国加入世贸组织的议定书以及中外合作办学条例的规定,中外合作办学仅能以中外教育机构以合作办学的方式举办。基于此,中外合作办学的办学主体及其变更、双方合作方式是否符合法律法规要求,是首要观测点。

由于历史的原因,在条例和实施办法颁布实施之前,有部分中外合作办学机构和项目的外方办学主体并非外国教育机构,通过中外合作办学评估的方式,有利于在维护中外合作办学机构项目稳定发展和推动中外合作办学机构项目依法依规办学之间寻找一个较佳的平衡点和解决途径。

同时,中外合作办学机构如有社会第三方参与,应当符合中外合作办学条例实施办法第八条的相关规定,这也是中外合作办学评估的一个必要观测点。在此基础上,应当进一步考察中外合作办学活动中,是否存在中介机构参与教育教学活动乃至包办代替的现象。

(二)办学信息依法及时准确公开

1. 中外合作办学活动需获得行政许可,相关行政许可信息依法予以公开是一项基本要求,是中外合作办学事中事后监管的重要组成部分,有利于促进办学者自律办学、保障学生和学生家长的合法权利。目前,由教育部和地方审批的中外合作办学机构和项目信息表,已经在中外合作办学监管工作信息平台公开。机构和项目的信息表,包括机构(项目)名称、机构属性(仅限机构)机构住所(项目为“办学地址”)、法定代表人、中外合作办学者、校长或主要行政负责人(仅限机构)、办学层次和类别、学制、办学规模(项目为“每期招生人数”)、招生起止年份、招生方式、开设专业或课程、颁发证书、审批机关、许可证编号(项目为“批准书编号”)、许可证有效期(项目为“批准书有效期”)等内容。

2.上述内容中,涉及中外合作办学者、办学层次和类别、办学内容等方面的信息,如依法履行了变更手续,由审批机关在办理变更手续时予以更新。在办学内容中,涉及中外合作办学机构开设专业、中外合作办学项目所在专业以及相应变更,应当根据条例及其实施办法、《普通高等学校本科专业设置管理规定》等的要求,办理了完备的审批手续以及信息变更手续。

在办学中,应当注意是否存在违规超规模招生,招生与非合作办学同一专业是否在同一批次,招生简章是否完备真实、对社会公开等方面的情况,避免出现违规办学的情形。

3.其他方面信息的履行变更手续,或者在办学过程中可能发生违反审批机关批准的办学范围的内容,需引起办学者的注意。如中外合作办学机构的校长(独立法人机构)或主要行政负责人(非独立法人机构)的核准,根据国家行政审批改革决定已于2013年取消,如发生变化需依法履行信息备案手续、更新信息表。又如中方办学者的法定代表人(校长)按照组织程序发生了变动,宜与其他办学事项一起及时办理信息表变更手续。

(三)收费与财务制度

中外合作办学机构和项目的收费项目及标准应当具有合法有效、清晰准确的物价部门许可和批准文件。中外合作办学机构和项目应当建立起完备的财务管理制度,其财务管理制度和审计应符合条例及其实施办法等法律法规和当前财经纪律的要求,并符合中外合作办学非营利性的要求。中外合作办学机构和项目要及时重视依法履行了相关纳税义务(含税务登记、申报义务)。

中外合作办学机构和项目不存在双重收费、用外汇收费等违反法律禁止性规定的现象。

(四)依法法规引进外国优质师资、教材、课程

1.中外合作办学机构和项目所开设的课程和使用的教材,应符合条例及其实施办法等法律法规的要求,应当符合国家有关坚持社会主义教育方针、加强爱国主义教育的文件要求。引进境外教材要注意建立防范政策法律风险的机制。

2.中外合作办学机构和项目引进师资,应满足《教育部关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》(教外办学[2013]91号)中的规定,即“符合《中外合作办学条例》规定的资格要求;应从外方合作办学者校内选派一定数量的专任教师担任;以举办机构或项目的外国教育机构名义在国际上招聘的教师,其职业资格和学术水平应不低于该外国教育机构的教师标准和水平,并获得合作双方的认可”。引进师资和管理人员应当符合外国专家、外国人在华工作的有关规定,并及时办理相关手续。在开展中外合作办学活动的过程中,应当注重依法保护了中外教师的合法权益,符合劳动法和相关法律法规的要求。

(五)学籍管理和学位颁发合法合规

中外合作办学机构和项目的学籍管理和学位颁发应当合法合规,建立起符合中外高校所在国教育主管部门要求的学籍管理的制度规定,并及时为学生在中外合作办学颁发境外学历学位证书注册认证系统办理了相关手续。

中外合作办学机构和项目的学位颁发标准条件和学位证书性质类型,应当与机构/项目批准文件和信息表一致。外方高校所颁发的学位证书应当与其在本国颁发的完全一致并获得所在国政府的承认。

(六)管理架构的运行具有合法性

中外合作办学机构的管理机构,其组成及运行应当符合条例及其实施办法等法律法规的要求。例如公务员不得担任理事会、董事会和联合管理委员会的成员,校长及主要负责人的任职资格需符合条例规定等。

(七)中外合作办学协议等法律文件是否合法有效、及时更新

中外合作办学者需要根据实际办学情况、经济社会发展和政策法律环境变化,及时修改完善或者重新签署了中外合作办学协议。同时,中外合作办学机构应当依法以及根据办学需要,及时修改完善中外合作办学机构章程。上述修改完善或者重新签署的法律文件,不应存在违反政策法律规定的条款。

在实践中,有的中外合作办学机构和项目签署中外合作办学协议的时间较早、甚至在中外合作办学条例及其实施办法颁布实施之前,有的中外合作办学协议约定的协议有效期时间较长、甚至有的长达50年。在办学过程中,中外合作办学者各自学校的实际情况已经发生了很大变化、对于如何开展中外合作办学有了新的思考,在法律上更为重要的是,中外合作办学的政策法律环境和经济社会发展环境有了很大变化,例如中国的经济总量和对外开放程度已经与21世纪初有了很大差别,教育法、高等教育法等教育领域法律法规已经作了修订。《中华人民共和国民办教育促进法》于2016年11月17日由十二届全国人大常委会第二十四次会议修改通过,中外合作办学机构取得合理回报、以及机构终止清算等问题,法律规定已发生了重大变化。《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》于2016年4月28日由十二届全国人大常委会第二十次会议表决通过、将自2017年1月1日起施行,《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年10月28日通过、自2011年4月1日起施行,中共中央办公厅、国务院办公厅2016年上半年印发了《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》。中外合作办学者有必要根据上述政策法规的新变化,及时修订中外合作办学协议和章程,保证办学的合法性,避免法律风险。

(八)中外合作办学活动不存在我国法律法规禁止开展的办学活动

中外合作办学机构不应开展中外合作办学条例及其实施办法禁止的办学活动和行为,包括办学内容不涉及义务教育和军事、警察、政治性质的教育,未进行宗教教育和开展宗教活动等。


二、依承诺办学


开展中外合作办学活动的前提是设立中外合作办学机构或举办中外合作办学项目,均需要以获得中外合作办学行政审批许可作为法律前提。但中外合作办学更是中外教育机构之间以中外合作办学协议为基础的一种民事法律行为,其核心是根据中外合作办学者之间的承诺来开展活动。因此,依承诺办学也是中外合作办学评估中的一个重要方面,主要包括以下方面:

(一)办学模式应与申请批准时申报并承诺的模式一致

办学模式是中外合作办学的核心内容,也是中外合作办学者应作出的基本承诺。在符合条例及其实施办法要求的前提下,中外合作办学者承诺的办学模式应当与申请行政审批时一致并得到严格贯彻落实,比如本科层次的“3+1模式”(在中方高校学习三年加外方高校学习一年,达到要求同时获得中外高校本科学位)、“4+0”模式(在中方高校学习四年,无需赴外方高校学习一段时间,达到要求即可同时获得中外高校本科学位),中外高校应当在办学中严格执行对办学模式的承诺。

(二)外方办学者依照承诺实际、深入参与中外合作办学活动

外方办学者应当实际参与了办学活动,具体包括教育教学管理、教育教学实施、机构和项目管理、实习实训等多个方面。外方办学者不应将教育教学工作委托或交由中介机构执行或者甚至包办教育教学活动。如上一条所述,外方办学者应依承诺颁发学历学位和其他相关证书。此外,外方学校在中外合作办学协议或者相关协议中,如承诺为中方高校教师、管理人员,中外合作办学机构或项目的教师、管理人员、学生,提供相关便利条件或协助办理,应当协议有效期内切实履行。

(三)中方办学者依照承诺履行办学投入和政策支持

中方办学者应当依照中外合作办学协议及相关法律文件的约定,切实履行了办学投入和政策支持。这里以中外合作办学中的高等教育层次为例,中方高校宜高度重视中外合作办学活动的特殊性、相对独立性、创新性乃至实验性,其中相对独立性主要是人财物方面的,包括人事相对独立、财务相对独立、教育教学设施和办学条件相对独立等,将中外合作办学协议以及中外高校其他合作协议和文件中承诺的机构和项目的相对独立性落到实处。

(四)依照承诺,系统地、实质性地引进境外优质教育资源

引进优质教育资源及其计算方式应按照教育部“四个三分之一”的要求,以及相应地是否依照中外合作办学协议及相关文件的约定,做到充分切实引进。引进优质教育资源,包括师资、课程、实习实训条件、管理体制、在线教育资源等多个方面,《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》(教外综[2006]5号文件)的规定主要涉及了课程和师资两个核心的方面,其表述是“引进的外方课程和专业核心课程应当占中外合作办学项目全部课程和核心课程的三分之一以上,外国教育机构教师担负的专业核心课程的门数和教学时数应当占中外合作办学项目全部课程和全部教学时数的三分之一以上。”。在评估实践中应当注意四个三分之一的计算方法,其中尤其是在境外开展的教育教学活动不能作为引入中国境内的优质教育资源(即不能作为四个三分之一的分子),但在境外开展的教育教学活动如属于中外合作办学机构或者项目人才培养方案的一部分,则应作为计算四个三分之一的分母。

(五)政府依照承诺给予支持

中外政府如曾通过某种方式承诺了为中外合作办学机构/项目提供政策或办学资源支持的,在中外合作办学质量评估中也应考察是否切实履行。部分中外合作办学机构或项目属于中国政府和其他国家和地区政府合作项目,中外政府为中外合作办学机构或项目提供了一定的办学资源支持,为这些中外合作办学机构起步发展乃至以较低的收费提供高质量办学奠定了基础。但在办学过程中,也会存在中外政府投入发生变化、遇到困难甚至取消的情况,甚至也会存申请审批时中外政府(包括中外地方政府)承诺的办学支持和投入没有落实、成了“空头支票”的情况,这就需要评估中合理审慎的考虑和审视。

(六)切实保障学生权益

人才培养质量是中外合作办学的核心,学生权益保护是中外合作办学的重心和底线。中外合作办学机构和项目,应当从招生开始,在录入、入学、培养和毕业全过程中充分保障学生及其家长的合法权益,包括知情权、自主选择权等。中外合作办学的办学模式一般来说相对比较复杂,招生政策、收费标准、外语要求、出国要求、出国经历、毕业要求、就业去向、授课老师等很多方面,与非合作办学专业有着较大区别,如不能做好宣传工作,充分保障学生及其家长的知情权,容易在办学过程中产生风险、引发不稳定。在实际办学中,通过招生简章、组织宣讲会和新老生交流会、签署知情同意书等方式,是保障学生及其家长的有益方式。值得重视的是,对因各种客观原因退出中外合作办学的学生,应当依照中外合作办学者之间的约定以及对学生及家长的承诺,制定并切实执行妥善的分流安置方案,顺利完成学业、满足颁发学位要求(包括中外高校两校)的学生应当获得相关学位。


三、依规律办学


在中外合作办学领域,“依规律办学”,主要是指办学活动应当依据或符合教育教学规律,符合教育领域广为接受的常识、原则和一般性认识。在笔者看来,中外合作办学“依规律办学”主要包括:

(一)符合教育事业发展的一般规律和趋势

随着中国经济社会发展不断发展、对外开放程度不断提供,中国教育事业发展已经取得了新的成绩,“教育事业总体发展水平进入世界中上行列”。在这样的背景下,引进的优质教育资源,要注意在新的形势下仍然能够具有绝对或者相对优势从而能够被视为“优质教育资源”,也要注意随着中外学校相对实力所发生的变化,特别是外方学校相对于中方学校是否仍具有相对优势,这实际上是论证中外合作办学的必要性和可持续发展能力的重要方面。

(二)外方学校在华办学规模与其办学能力是否匹配,教育教学方式是否合理

在教育对外开放的过程中,外方高校在中国开展的涉外办学活动是多种多样的,并不仅限于中外合作办学。少数外方学校特别是外方高校在中国办学,存在连锁店现象,明显超出了外方学校的办学能力。从保证办学质量的角度,还应当注意外方高校在全球范围,在所在国(或者地区)以外开展境外办学情况是否明显超出了该校办学能力,以及其在境外办学学位证书的标准是否存在差别、原因是什么?同时,还应考察外方高校派遣教师来华教学,是否存在“飞行教授”、“集中授课”、“巡演式教学”等不符合教学规律和认知规律、不利于保证人才培养质量情况。

(三)中方高校的中外合作办学规模与其投入的教育教学资源是否匹配

中外合作办学属于非营利性活动,举办中外合作办学机构或项目的大多数中方教育机构均属于公办教育机构、应当以公益性为首要原则,而中外合作办学根据补偿办学成本的原则,其收取的费用相对于公办学校的非中外合作办学,一般显著较高。因此,在中外合作办学规模、中外合作办学资源投入上,应当按照公益性和合理性的原则做相应考察,考察对象包括但不限于,中方合作办学者投入的教育资源是否足以保障办学质量,如生师比、教学设施、实验设备、实习实训设施、生活设施、图书资料等。对于举办不具有独立法人资格中外合作办学二级机构和(或)中外合作办学项目的公办中方高校来说,中外合作办学在校生数量占该校全日制在校生总数的比例应成为一个重要的关注点,以保证该校作为公办学校的公益性。

(四)中外合作办学机构或项目的教育教学安排,应符合所在学科领域的一般规律,体现中外合作办学的优势和特点

目前,中外合作办学除了条例禁止开展办学的领域之外,其他各个学科领域均已有中外合作办学机构或项目。不同的学科领域有着各自的特点,国际化程度也不一样,特别是因外方办学者所在国家和地区不一样,在授课语言、培养目标、培养方式和获得学位标准上也不一样,因此,中外合作办学的教育教学安排,既应当体现所在学科领域的一般规律、追踪学术前沿和特色,又应当体现中外合作办学的优势和特点。例如,与非英语国家开展的合作办学,做好语言强化、合理设计培养方案、保障学生能够用新学习的语种听懂听好专业课。又例如,某些学科专业领域的中外合作办学和引入新的培养模式(如法国工程师教育),对实践教学有相对更高的要求,如何在教学条件、培养方案和校企结合等方面下功夫,对中外合作办学提出了更高的要求。

此外,中外合作办学应当注重多元文化交融碰撞的特点,努力营造中外合作办学文化交流互通的良好氛围。针对部分中外合作办学机构和项目存在“双校园”模式的情况,在学生出国学习阶段,中外合作办学者应有妥善完备的教学安排和管理方案,安排专职人员负责,保障教学质量和学生人身安全。

(五)中外合作办学机构或项目应当有良好的治理架构

中外合作办学有良好的治理架构,包括但不限于以下方面:就办学过程中可能出现的意见分歧和争议,中外合作办学者应当设立常规的沟通渠道和争议解决机制,以保障中外合作办学机构或项目的管理体制平稳顺畅运行;联合管理委员会应当按照条例和实施办法的要求,每年度举办会议,正常履行其职能;机构和项目应配备符合资质、数量充足的管理人员;中外合作办学者针对机构或项目存在过的不正常运行状态,进行过有效的沟通并已经解决了该类问题。同时,协调好中外合作办学机构或项目与非合作办学相关学院和专业之间的关系,也是营造中外合作办学良好外部治理环境的重要部分。

(六)中外合作办学具备可持续发展能力

1、中外合作办学机构或项目应当编制和更新可持续发展规划。一如前述,中外合作办学机构和项目的办学有效期跨度较长,办学过程中外部环境和内在发展需求都可能发生各种变化,需要中外合作办学者编制符合经济社会发展需求和学术发展前沿的发展规划编制,并在办学过程中得到切实贯彻执行,防止出现学院办学模式和发展方式十数年不变、不能适应社会变化从而出现生存困难的问题。

2、中外合作办学机构和项目的财务运行应收支平衡,在办学经费上能够维系学院可持续发展。中外合作办学机构和项目的办学经费不应存在挪用、抽离、分成的情况,办学过程中出现的盈余应当及时用于中外合作办学的教育教学活动。对于部分中外合作办学机构和项目来说,在未来财务运行和争取外部资源等方面做了很多努力和尝试,目的是用以保障建设更高水平的中外合作办学机构和项目,

3、中外合作办学机构和项目师资管理和培训制度和方案的制定、执行和实施效果。建立师资培训制度,不仅是条例和实施办法规定的要求,也是中外合作办学可持续发展的要求。建立一支符合中外合作办学特点的高水平师资队伍,可能会面临相对于非合作办学学院和专业的教师,在准入标准、薪酬待遇、业绩考核、职称评聘等诸多方面的问题,特别是需要在中方学校层面上出台相关的管理制度。

中外合作办学评估具有依法评估、涉外性强的特点。从合法性、合理性上思考中外合作办学评估的指标体系,深入研究中外合作办学评估的目标、指标和评估方式,对中外高校都具有较强的说服力。本文根据现有的法规政策,从依法依规办学、依承诺办学、依规律办学三个方面讨论了中外合作办学评估的主要关注点,初步提出了一个分析框架供学界讨论批评。


编辑 | 申童

美编 | 陈玥